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對於乾旱，台灣人並不陌生，只是健忘。 全球暖化，讓大旱出現愈來愈頻繁。 水庫存量持續下探，台灣再也不能期盼下場大雨，就能緩和長年缺水的渴。 而該用更全面的角度，制訂更長遠的「國家乾旱管理政策」。
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- 2015-03-17 天下雜誌 568期 文/林倖妃
大旱來了！
週末下午，霧氣繚繞在石門水庫阿姆坪，從被泥沙圍繞的東湖碼頭望過去，薑母島上一排房子隱藏在樹林間，一百公尺遠的沙地外，孤獨的小舢板在水中飄蕩。
伸出右手，指向因為偶像劇《命中註定我愛你》一炮而紅的薑母島，北區水資源局副局長王國樑說，原本有船從東湖碼頭載運遊客登島觀光，因為水位愈來愈低，船根本無法靠近，連小舢板都停了。
從北到南 水情亮紅燈
「旱象再持續，遊客就可以直接走過去了，」王國樑的戲謔語氣中帶了點挫折。腳下的石門水庫，不是泥灘地就是有著新草味兒的草地，再轉個彎，大缺水才會出現的「夢幻草原」就在眼前。
農曆春節過後，應是春暖花開的春雨季，經濟部水利署卻一再發布壞消息。先是西部九縣市進入第二階段限水，一連串警報也響不停，石門水庫水位已降到建庫以來新低，落入二二○公尺以下，逐步逼近難以取水的呆水位一九五公尺。
南部的高雄地區也在苦撐。三月的第一個星期，《天下》記者來到高屏溪攔河堰，原本的大河卻縮減到僅剩潺潺溪流，幾十部怪手分成三處不同地點，同時在開挖疏濬。
「現在要挖出臨時便道，把水引到右岸，否則會更取不到水，」高屏堰管理中心主任羅守枝指著左岸的屏東。當天溪水逕流量已經降到每秒十一．九立方公尺，以往這是四月底、五月初，枯水期結束前才可能出現的現象。
從北到南，水情同時亮出紅燈。連經濟部次長兼水利署代理署長楊偉甫都說，台灣目前遇到的，是氣象局雨量站建站六十八年以來，最枯旱的一次狀況。
因為老天爺不賞臉，去年的降雨量只有往年的三分之二，全台水庫集水區的雨量更只有平均的三到五成，除翡翠水庫之外，每座水庫都喊渴。
▲ 台灣有將近三分之二的可耕地都栽植耗水量大的水稻。（黃明堂攝）
分區供水 總統也害怕
對於這樣的全台大旱，台灣人並不陌生，只是健忘。
最近一次的大旱出現在二○○二年，全年雨量只有一千五百毫米，比平均少了一千毫米。石門水庫幾近無法出水，台北市更進入第三階段限水，也就是分區輪流供水，不論是哪個區，一星期停水三天。
「因為我經歷過，現在想起來，都還很害怕，」時任台北市長，總統馬英九描述，「打開水龍頭沒有水，哭都哭不出來，大家也會搶水，因為誰也不知道何時會解除。」
當時翡翠水庫的水位也降到一二○公尺，瀕臨呆水位一一○公尺。「我們畢竟是缺水國家，沒有任何空間可以浪費奢侈用水，」馬英九回憶，那一年，旱象持續到端午節的龍舟賽，突然下起大雷雨，伴隨歡呼聲的一場雨，戲劇性地結束了台北的苦難。
不論缺水或多水，「水」已經成為世界共通的難題。今年一月的世界經濟論壇，即把「水危機」列為影響衝擊的第一位，這也是近十年來「水」首次躍上衝擊最深遠的人類首要危機。如今和台灣相同，包括美國加州、巴西、澳洲、俄羅斯等國家，同樣在承受旱災之苦。
中研院地球科學研究所研究員汪中和說，「我們正在經歷巨變，而且所帶來的衝擊，是地球從來沒有過的。」因為根據政府間氣候變化專門委員會（IPCC）所做的報告，地球過去溫度增加一度要花五千年的時間，如今卻縮短在一五○年內，溫度快速上升且還在加速中，到本世紀末預估上升兩度。
「速度快到下一代所要經歷的變化，將是我們無法想像，」他說。
無法迴避的是，全球都要面對高溫的未來。高溫讓四季起了變化，冬天的寒流愈來愈少，也愈來愈短；夏天熱浪愈來愈長，更出現破紀錄的高溫。隨著地表熱能增加，地球科學家也觀測到全球土地正在乾化，烘托出一個乾與渴的世界，也帶來意想不到的課題「乾旱」。
暖化不斷加速，乾旱還會持續，對農業生產更帶來衝擊。因為糧食生產減少，出口國無法出口，進口國更要不斷搶奪，二十一世紀將因為乾旱造成全世界搶糧。
另一方面，隨著海洋增溫，帶來的是極端豪大雨。美國在二○一三年的氣侯變遷報告，即提出亞洲本來就是全球洪澇最嚴重的區域，未來挑戰將更大，因而受災人數將超過兩千九百萬人。
在暴雨和乾旱間擺盪
而台灣就在兩個極端間擺盪，就像坐雲霄飛車從高峰到低谷，反覆發生。汪中和畫出台灣從一九○一年到去年的平均雨量，發現從一九六○年的暖化現象發生後，台灣「風調雨順」的日子愈來愈少，乾旱發生的節奏愈來愈快、強度也愈來愈強，大旱的間距從十五年、十年，到小於十年。
「我們有三一％的時間處於乾旱，一三％遭遇豪大雨，」汪中和說，真正讓人心安的只有一半時間，其他時間都在擔心受怕。
小小的台灣更分成兩個世界，一刀劃開北部和中南東部。當中南東部的降雨量在減少，唯獨北部增加；而當全國降雨天數都在減少，北部勉強維持平均一八三天，中南部卻較平均一二八天還少了二十天，最嚴重時甚至超過四十天。
造成的結果是，北濕南乾，北部降雨天數減少，但強度在增加，只要一下雨就可能是豪大雨，而乾旱更形同幽靈般，不斷盤踞在中南部的上空。
對未來的不確定，讓國家承受的風險愈來愈高。「整個世界包括台灣，政府都要面對不能回頭的新趨勢，」擺在汪中和面前的電腦出現全球地圖，世界主要糧倉幾乎都亮出警戒的紅色，「政府因應的速度要快、強度要夠，」他說。
不能再寄望一場雨逆轉勝
但台灣因應乾旱風險的速度夠快、強度夠強嗎？從小在屏東跟著父親種紅豆的中興大學應用經濟系教授陳吉仲嘆了口氣，「我們有很多淹水專家，卻沒有乾旱專家，政府永遠只會休耕、限水。」
看不到、摸不著的乾旱，讓全民和政府都像是煮沸中的溫水青蛙。
「面對近十年最明顯的乾旱，台灣不能每次都靠運氣，」中央大學兼任教授、天氣風險管理開發公司總經理彭啟明形容，就像棒球賽時，前八局都輸給強敵韓國、日本，一心希望在最後一局揮出全壘打逆轉勝，寄望老天來場豪雨及時解除旱象。
▲ 新竹以南愈來愈旱，高屏溪泥沙淤積，取水愈發困難。
水，不但是人的生命泉源，也是國家的發展命脈所在。世界氣象組織在二○一三年即警告各國，乾旱涉及水資源、糧食安全、產業發展和國土開發等議題，需要有完整和長遠的國家乾旱管理政策。
「因為乾旱就像無形的殺手，要累積很長時間才會形成乾旱，」氣象專家賈新興博士強調，等到警覺時往往已經來不及。
根據世界氣象組織，所謂的國家乾旱管理政策，除了要有積極的減緩和規劃措施以及資源管理，加強國家、區域和全球觀測網絡的合作，以提高公眾認知和防範，同時政府要全面結合私人保險、金融戰略，投入抗旱準備計劃。
「但政府現在的作為，感覺力道不夠，沒有統合單位，」一位不願具名的內閣官員指出，沒有共同目標、組織也不夠明確，「坦白說這塊是需要補強，」他說。
政策規劃要先有水再決定
國家乾旱管理政策強調的是「資源管理」。以快速成長的中國來說，在開發新都市時，即拉出三條紅線作為準則，一是供水總量受到管制，二是供水效率受到控制，三是水源污染受到管理。
三條紅線將「供水總量受到管制」列為首位，也就是從水的觀點進行國土區塊定位。但「過去台灣要經濟成長，卻是先有需求，再決定如何供給，」楊偉甫坦承。
如台南科學園區規劃時即是善化、安定和新市間的滯洪池，不但容易淹水，同時也缺水，現今已出現近四萬噸缺口，預計到二○二一年若水利設施無法如期完工，缺口更將擴大到二十七萬噸。
「南科雖然已經是台灣的金雞母之一，卻始終無法甩開缺水的陰影，」前內政部長李鴻源在省府水利處長任內，曾參與排除南科淹水障礙。
顯然，在各縣市爭相發展之際，所有的開發策略都需要將水資源列為第一位。以號稱台灣史上最大規模徵地的「桃園航空城」而言，根據水利署資料顯示，在北北基桃四縣市中，因為石門水庫淤積嚴重，以致桃園用水堪慮，缺水情況將持續惡化，到二○一六年每日水量不足達三十九萬噸，到二○二○年不足量更快速成長到四十六萬噸。
「屆時航空城的美夢，將成為北台灣最大的噩夢，」李鴻源說，即使水利署規劃桃園海水淡化廠、中庄調整池等都無法因應所需。
而一直以來缺乏從水資源進行區位規劃的觀念，造成錯置的結果是每逢缺水，就出現工農搶水現象。以今年一期稻作即休耕超過四萬三千公頃，佔全國耕地面積的一一％，引發農民抗議頻傳。
這也彰顯出除了國土規劃定位迫在眉睫，農業政策也需要隨之調整。台灣一直以來都以耗水量大的水稻為主要作物，以全國六十萬公頃可耕地中，稻作面積就高達近四十萬公頃，「政府對稻米的保價收購制度推波助瀾，」陳吉仲指出。
農委會雖然推出「休耕地活化」，鼓勵農人耕種耗水較少的雜糧作物，並訂出將台灣糧食自給率從三二％提高到四○％的目標，但因保價收購的誘因太大，農民仍一窩瘋搶種水稻，以致近年糧倉內的收購存糧都超過八十萬噸。
此外，糧食政策更要立基於各區位狀況，若在適合旱作的地方種水稻，只會造成當地更無水可用。事實上，開車行經雲林虎尾會發現明明是旱作區，濁水溪水灌溉渠道不易抵達的地方，卻仍不時可以見到一畦畦插滿綠秧的水稻田。
地層下陷的危機尚未解除
被視為台灣農業生產大本營的中南部，農民面對平均雨量和下雨天數雙重減少的情況下，超抽地下水自然有增無減，全台的地下水使用量如今已經佔總用水量的三三％，比可以達到進出平衡的安全用量二○％，還多了一成三。
除農業外，還有工業挖深井長期使用地下水，導致地層下陷的雲林、嘉義，更是不斷往內陸沉陷，「按照往年經驗，今年旱災過後，沉陷的速度應該會更快，」一位水利專家預測，因為當地工業、農業只能從地底下搶水。
最直接重創的將是高鐵。「高鐵沿線經過的土庫已經下陷達一三○公分，沉陷速度最快的下陷中心，還以每年約一公里速度快速往西北方的內陸移動，」汪中和推測，而今年可望完工啟用的高鐵雲林站，就位在六公里外的虎尾。
事實上，在缺乏更高位階的國家乾旱管理政策下，水利署目前所做的都只是「控制（提升）供水效率」。「台灣能蓋水庫的地方都蓋得差不多，海水淡化廠背後又和能源政策緊緊扣連，」楊偉甫點出開發水源的不易，而水價太便宜更讓問題難以解決，改善自來水管漏水成為當務之急。
過去兩年，自來水公司替換管線，已經將漏水率從平均二五％降到一八．五％，預計在二○二○年降到一五％，達到世界平均值。
另外是備受爭議的水權，為了釋放掌握在農田水利會的七成水權，除建置水權查核管理系統，針對耕地面積、作物種類和土壤性質等計算合理灌溉量，將過去虛胖的水權水量，從五年前四四三億噸，整頓降為二二○億噸。
同步修正「農田水利會組織通則」以及「水利法」，讓水利會可以經營多角化事業。這也就是說，「當水利會投資修繕灌溉渠道和水路，所節省下來的水量可以開放進行水交易，」楊偉甫指出，賣給工業使用或進行更有效利用。
但更根本的是，國家應重新檢討水資源分配以及執行力，「農委會在二○一一年辦氣候變遷下農業部門因應，有個結論是農業部門佔總體用水量要從七○％下降到五五％，」陳吉仲強調，「問題是我們做了沒？當然沒做。」
新加坡能做，我們做了嗎？
面對乾旱的未來，技術性的供水效率管控只是「治標」。當過去長期仰仗馬來西亞供應水和糧食的新加坡，大量採海水淡化、發展污水回收再利用產業，同時興建垂直農場以提升糧食自給率，台灣更應該急起直追投入資源，建構國家乾旱管理政策平台。
「這還是需要政府的決心和規劃，」汪中和樂觀地說，只要五年、十年，台灣很快就會翻轉過來。
大自然已經不斷敲響警鐘，全台大旱或許也是一次新的契機。
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歐巴馬的抗旱決心
靠「氣候變遷基金」防災
▲ 加州遭遇千年大旱，火災頻傳。
到了三月雨季，美國加州的雨水仍然零零落落，對已經渴了三年的加州居民來說，這些水僅僅是杯水車薪。
加州的乾旱邁入第四年，美國地球物理學會的報告指出，這是加州1200年來最嚴重的乾旱。上次有這樣的乾旱，中國仍在唐朝，歐洲人還要600多年才會發現新大陸。
乾旱主要是肇因於氣候變遷，加州不僅僅有綿延四年的大旱，還夾雜著十年難得一見的暴雨和洪水，急來急去的水不但無助於紓解乾旱，更釀成巨災。
去年一月，加州的野火迫使了超過3700名的居民緊急撤離，到了二月，美國總統歐巴馬就發表聲明，除了提出總值12億美元（約382億台幣）的補救計劃，更將在2015年的預算案中，追加總值達到10億美元的「氣候變遷基金」。歐巴馬在加州大學的演講上直言不諱，「未來，氣候變遷造成的災害將會更為巨大。」
這個全面性應對氣候變遷的基金預算，在去年六月通過。今年，這個基金將致力於推動災害的預先防治，而非過往的災害補救。基金運用的範圍也不僅僅致力於乾旱，同時涵蓋了海平面上升、持續升高的氣溫，還有超乎以往的暴風等，氣候變遷造成的相關災難幾乎都在範圍內。
若把補救計劃的相關措施加進來，內容更包山包海，除了一般想到的加固設施，升級電力系統以避免緊急停電，投資於研究計劃、資料搜集，發展新科技外，也將擬定新的災害緊急應對計劃，以適應日益增強、頻繁的災難。
舉例來說，有1500萬美元將被用來做為土壤和水源保護的激勵獎金，注資500萬美元於加州的緊急用水保護專案，並投入6000萬美元建立食物銀行，以保障經濟上受到乾旱衝擊的人，可以免於挨餓。
不同於以往的災害計劃，這筆氣候變遷基金著重於前期的防治，洛克斐勒基金會執行長凱蒂（Nancy Kete）就表示，「如果這筆基金可以幫助美國發展出長期的應對策略，並吸引私人企業和地方政府注意到前期防治，那麼這成效將是意義重大的。」
（杜易寰）
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專訪經濟部次長 楊偉甫
水價調漲，耗水費是第一步
▲ 馬英九赴石門水庫談起曾遭遇大旱，至今餘悸猶存。
這次的旱災，我們從去年九月啟動機制，讓大家都知道旱象，但做這麼大的努力，我們還是沒有把握五月底就沒事。
現有能做的只是水資源管理，但乾旱產生的影響不是只有水，還有很多併發症是我們不容易理解，也是在水領域之外，如糧食問題、休耕地活用政策要不要同時檢討，以及增加多少水井、會不會造成地層下陷惡化等，這些在我們克服危機後，都需要好好坐下來檢討。
更重要的是面對氣候變遷，政府除了要有調適策略、調適組織，更要從國家的高度，設置協調平台並投入資源，同時還要進行管理追蹤。
另外有關水價過低，不但造成管理不易，也讓台灣面對水資源掉以輕心。我們都知道，連工業界都說為何不推動合理水價，但要一次到位，可能嗎？所以我們就一步步做，明年度針對用水一千度以上的大戶，開徵耗水費就是調水價的第一步。
我們先做民意調查，也問立委意見，問到民生水價大家都說不要調，但調工業水價都認為是「用水正義」，業界也認為只要配套做得好，就可以接受。所以我從共識最高的先著手，在社會都在責怪工業搶農業用水時提出來。
明年耗水費若能順利開徵，至少我在乾旱時調度農業用水就不用這麼辛苦，手上還有基金可以用，這是「治標中的治本手段」。
水價調整方案我們已經準備三年。第一階段的耗水費正準備提到行政院定案，再送立法院，接下來是第二階段的「旱季水價」。
上會期即有立法委員質詢，問旱季為何不加收水費？因此這會期我們會提出「旱季水價推動可行性專案報告」，若社會接受度高，我們就順著推，最後一步才是水價整體調整，該合理化就合理化。
我們很了解，現在是天氣不好，社會的共識才會高，天氣好的時候誰會想到這些？大家只想追求「經濟成長」，我們也只能借力使力，把環境塑造出來，讓大家知道調高水價的重要性。但因為已經進入選舉熱季，接下來的發展，恐怕還是要看社會整體氛圍。
（林倖妃採訪整理）
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